CHAPITRE 1

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET ARBITRALE

1.1 Caractéristiques générales de la Justice administrative

1.1.2 L'indépendance et l'impartialité

1.1.2.2 L'impartialité

1.1.2.2.2 L'aspect institutionnel

Dans les arrêts Lippé et Ruffo, la Cour suprême a définitivement établi que l'impartialité, tout comme l'indépendance, comporte un aspect institutionnel. Elle concerne « le statut objectif du tribunal » lorsque « le système est structuré de façon à susciter une crainte raisonnable de partialité au plan institutionnel^{190 Notes de bas de page} ». La partialité institutionnelle concerne les liens plus ou moins étroits qui existent entre les différents intervenants dans un système de justice donné. Cela requiert un examen particulier de chaque organisme et du rôle de chacun des intervenants. La première affaire dans laquelle le principe fut sanctionné est l'arrêt MacBain. La Cour d'appel fédérale y a considéré qu'il y avait une situation d'impartialité institutionnelle entre la Commission canadienne des droits de la personne et le Tribunal des droits de la personne parce qu'après avoir fait enquête et conclu à une discrimination, la Commission constituait le tribunal, y choisissait les membres et plaidait devant eux^{191 Notes de bas de page}.

Ce principe fut ensuite invoqué pour contester les cours municipales au Québec^{192 Notes de bas de page}, les tribunaux militaires à Ottawa^{193 Notes de bas de page}, le Conseil de la magistrature au Québec^{194 Notes de bas de page} et la Régie des permis d'alcool au Québec^{195 Notes de bas de page}. Dans ce dernier arrêt, la Cour suprême parle d'une confusion des rôles entre les régisseurs et les avocats du service juridique plaidant devant eux; elle souligne les interventions des employés de la Régie à toutes les étapes du processus menant au retrait des permis. Cette confusion des rôles entraîne « une promiscuité excessive entre les employés impliqués à diverses étapes du processus^{196 Notes de bas de page} ». Dans l'affaire des tribunaux militaires, la Cour constate que le système « crée de façon manifeste et objective des liens étroits de dépendance institutionnelle entre le ministre, [...] le commandant qui rédige l'acte d'accusation, [...] l'autorité militaire qui convoque la Cour, en nomme les membres et décide de la date d'audience, [...] l'officier qui est procureur à charge et bien sûr l'accusé^{197 Notes de bas de page} ». Toutefois, dans une autre affaire, la Cour d'appel du Québec a estimé que, dans le cas de la Commission d'appel sur les lésions professionnelles, le service juridique et le secrétariat jouaient « un rôle de soutien des commissaires » qui ne violait pas l'impartialité institutionnelle^{198 Notes de bas de page}.

Dans l'affaire des cours municipales au Québec, la Cour suprême a considéré comme ne violant pas l'exigence d'impartialité institutionnelle le fait que les juges municipaux à temps partiel continuent de pratiquer la profession d'avocat le jour devant les tribunaux^{199 Notes de bas de page}. Cette question présente une analogie avec celle des membres qui agissent comme représentant ou avocat dans d'autres dossiers devant d'autres conseils arbitraux. Même si cela semble créer un malaise, il n'y a pas dérogation au principe d'impartialité institutionnelle, du moins dans l'état de la jurisprudence en droit administratif^{200 Notes de bas de page}.

La question des rapports entre la Commission et le conseil arbitral est certes délicate. Strictement, le conseil n'est pas une créature de la Commission : il est institué par l'effet de la Loi (art. 111 La Loi sur l'assurance-emploi) chaque fois qu'un appel est interjeté (art. 114 La Loi sur l'assurance-emploi). Les présidents sont nommés par le Gouverneur en conseil et les autres membres sont nommés par la Commission selon deux listes à partir desquelles sont choisis les membres « à tour de rôle » (R. 78 Règlement sur l'assurance-emploi). La nomination de ces derniers est effectivement faite par le Commissaire aux travailleurs et le Commissaire aux employeurs, mais la désignation pour siéger sur tel ou tel conseil arbitral est faite par le greffier, un fonctionnaire de la Commission, qui toutefois doit suivre les listes. C'est le greffier qui dresse le rôle d'un conseil arbitral et planifie les audiences. Une fois désigné, le président prend charge de la procédure [R. 80(7) Règlement sur l'assurance-emploi].

Pour réussir une contestation contre un conseil arbitral, il faudrait faire la preuve que le Ministère ou la Commission « puisse influer sur le processus décisionnel^{201 Notes de bas de page} ». Par ailleurs, la Cour suprême a décidé en 1995 qu'il n'y a pas d'impartialité institutionnelle du simple fait que les membres d'un tribunal d'évaluation foncière dans une réserve indienne soient nommés et rémunérés par le Conseil de bande, qui est partie devant ce tribunal^{202 Notes de bas de page}. La même idée se retrouve plus récemment dans l'arrêt Katz^{203 Notes de bas de page}. Enfin, on se souviendra qu'en 1989, la Cour fédérale d'appel s'était penchée sur les rapports entre la Commission de l'emploi et de l'immigration et l'arbitre statuant sur les cas d'expulsion de résidents permanents^{204 Notes de bas de page}. La Cour constatait que l'arbitre était un fonctionnaire de la Commission relevant du même ministère que les agents qui présentent les cas à l'arbitrage, toutefois l'un et l'autre ne relevaient pas de la même direction. De plus, lorsque les arbitres avaient besoin d'avis juridiques, ils les demandaient à la Direction de l'arbitrage qui s'adressait alors à la Direction des services juridiques; cette même direction donnait aussi des avis à la section des agents chargés de plaider devant les arbitres. Les agents de cette dernière section ne jouaient pas un rôle de surveillance à l'égard des arbitres : ils ne relevaient pas des mêmes supérieurs. Quant à l'attribution des dossiers aux arbitres, « la preuve révèle qu'elle se fait de façon rationnelle ». Enfin, aucune preuve n'établissait que le Directeur général de l'arbitrage portait atteinte à l'indépendance des arbitres, qui selon la directive pertinente, doivent mener les enquêtes « conformément aux règles de justice naturelle », à titre « d'instances décisionnelles indépendantes ».

Dans cette même perspective jurisprudentielle, il nous semble que si l'on tient compte de l'ensemble des caractéristiques particulières de la justice arbitrale, les conseils arbitraux atteignent le seuil requis d'impartialité institutionnelle. Il faut également tenir compte de la pratique bien établie suivant laquelle les affectations et les décisions en matière de rémunération ne sont pas arbitraires^{205 Notes de bas de page}. Le fait enfin que les affectations soient faites à partir de listes, par rotation, protège le conseil contre les pressions qui pourraient provenir de la Commission^{206 Notes de bas de page}. On peut dire, suivant l'expression de la Cour fédérale d'appel, que les affectations sont faites sur une base rationnelle. Il a été décidé que le régime de nomination au conseil arbitral est conforme à la Charte canadienne^{207 Notes de bas de page}.

La question de la compatibilité entre la représentation paritaire au sein d'un tribunal et l'exigence d'impartialité institutionnelle ou structurelle a été soulevée au Québec à propos des anciens bureaux de révision paritaires (BRP) de la CSST et même de l'actuelle Commission des lésions professionnelles. D'une part, rappelons que la Cour suprême a considéré dans l'arrêt Bande de Matsqui que la représentation des intérêts collectifs au sein d'un tribunal n'est pas en soi répréhensible^{208 Notes de bas de page}. D'autre part, la Cour supérieure du Québec a, dans trois arrêts, validé la représentation paritaire au regard des exigences d'indépendance et d'impartialité.

Tant la composition des BRP, lesquels sont des organismes paritaires, que la façon de choisir leurs membres sont conséquentes avec la volonté de prise en charge de la loi par ceux qu'elle concerne^{209 Notes de bas de page}.

Ces propos nous semblent applicables aux conseils arbitraux sous la Loi sur l'assurance-emploi.

Récemment un juge-arbitre a statué que le simple fait que les membres soient des employés et syndiqués « n'est pas un reproche valable dans un tel comité paritaire^{210 Notes de bas de page} ».

 

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