CHAPITRE 1

LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET ARBITRALE

1.1 Caractéristiques générales de la Justice administrative

1.1.1 Le conseil est un tribunal

1.1.1.1 Un véritable tribunal

Sous la loi d'origine de 1940, le conseil portait le nom de « tribunal arbitral^{4 Notes de bas de page} ». En 1971 et en 1996, le Parlement a remplacé le terme « tribunal » par « conseil », bien connu dans le monde du travail. Quoi qu'il en soit, en droit public, le législateur n'a pas réservé de terme sacramentel pour identifier ce qu'il est convenu d'appeler un tribunal administratif^{5 Notes de bas de page}.

Dans la tradition du droit public canadien, un tribunal se définit par sa fonction. Ainsi le législateur québécois, dans les textes aussi importants que la Charte des droits et liberté de la personne Charte canadienne des droits et libertés et la Loi sur le Barreau, définit comme tribunal « tout organisme ou personne exerçant des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires^{6 Notes de bas de page} ». Une jurisprudence considérable s'est appliquée à définir cette expression^{7 Notes de bas de page}. Dans certaines provinces, notamment l'Ontario, « tribunal » a un sens plus large et désigne les personnes ayant un pouvoir statutaire de décision^{8 Notes de bas de page}.

Comme diverses familles d'institutions sont susceptibles d'exercer de telles fonctions, le législateur et la jurisprudence ont tenu à cibler celles qui sont qualifiables de tribunal au sens le plus fort du terme. La Cour suprême, en 1981, écrivait qu'il ne faut pas se fonder uniquement sur les façades de la procédure, mais sur la nature de la question que le tribunal doit trancher :

En 1995, la même Cour utilise le terme « fonctions juridictionnelles » pour décrire cette fonction^{10 Notes de bas de page}. En 1996, le législateur québécois consacre officiellement cette appellation dans la Loi sur la justice administrative; dans un chapitre définissant « les règles propres aux décisions qui relèvent de l'exercice d'une fonction juridictionnelle », il parle « d'un organisme de l'ordre administratif chargé de trancher les litiges opposant un administré à une autorité administrative [...]^{11 Notes de bas de page} ». Le législateur québécois faisait ainsi siens les propos du Rapport du groupe de travail sur la réforme de la justice administrative de 1994 :

• tranche un litige opposant des parties sans être lui-même l'une des parties qui s'opposent dans le litige, mais un tiers indépendant et impartial;
• tranche un litige dont il est saisi et dont il ne se saisit pas;
• tranche un litige en se fondant sur des considérations de légalité et non uniquement sur des considérations d'opportunité;
• tranche un litige en constatant l'existence des faits et en disant la norme qu'il n'a pas lui-même adoptée ou soumise pour l'adoption;
• tranche un litige à partir des faits prouvés devant lui par les parties sans avoir lui-même recherché ces faits;
• tranche un litige selon une procédure adaptée à la nature des litiges dont il est saisi.
  
  Cette procédure est articulée pour permettre le débat contradoire c'est-à-dire l'audition de témoins, l'interrogatoire et le contre-interrogatoire et la possibilité de formuler des objections ou des oppositions à la preuve ^{12 Notes de bas de page}

Le fait que le conseil arbitral ne soit pas une institution permanente, mais une instance créée à chaque fois qu'un prestataire ou un employeur loge un appel (L. 111 La Loi sur l'assurance-emploi), ne lui enlève pas son titre de tribunal administratif remplissant parfaitement les caractéristiques essentielles de la fonction juridictionnelle dans l'ordre administratif.

La Loi et le Règlement utilisent une terminologie qui relève normalement de la fonction juridictionnelle; il y est question d'un appel, de moyens d'appel, d'audience, de pratique et procédure, de témoignages, de parties en cause, de décisions à être consignées [...] (L. 111-114 La Loi sur l'assurance-emploi; R. 78-83 Règlement sur l'assurance-emploi). La Cour d'appel et les juges-arbitres ont régulièrement qualifié le conseil de « tribunal administratif » ou même de « juge^{13 Notes de bas de page} »; il participe à l'administration de la justice^{14 Notes de bas de page}.

Certains ont eu l'impression que le conseil n'est pas un tribunal complet en ce sens qu'il n'est habilité à se prononcer que sur les faits, et non le droit. L'arrêt Tétreault-Gadoury de la Cour suprême fait la distinction entre le conseil et le juge-arbitre pour les fins de déterminer qui peut se prononcer sur la validité constitutionnelle de la Loi^{15 Notes de bas de page}. C'est à tort, à notre avis, que la Cour suprême a laissé entendre que seul le juge-arbitre peut se prononcer sur les questions de droit. Cela contredirait la Loi même, qui habilite le conseil à statuer sur le droit à des prestations, sur l'imposition de pénalités, etc. L'article 115 La Loi sur l'assurance-emploi de la Loi énumère les moyens d'appel au juge-arbitre, qui présupposent que le conseil s'est prononcé sur des questions de droit : non-observance d'un principe de justice naturelle, excès de compétence, décision entachée d'erreur de droit, etc. Certes, l'article 117 La Loi sur l'assurance-emploi précise que le juge-arbitre « peut trancher toute question de droit ou de fait pour statuer sur un appel » alors qu'on ne retrouve pas une telle mention dans le cas du conseil arbitral; en revanche, l'article 114 La Loi sur l'assurance-emploi précise que la décision du conseil « comprend un exposé des conclusions [...] sur les questions de fait essentielles ». Ce serait faire fausse route que de conclure de ces articles que seul le juge-arbitre peut trancher des questions de droit. À notre avis, l'article 117 La Loi sur l'assurance-emploi n'est pas indispensable, car il va de soi qu'un tribunal d'appel présidé par un juge de la Cour fédérale statue sur le droit. Quant au paragraphe 14(3) La Loi sur l'assurance-emploi, il traite de la motivation des décisions qui doivent au minimum porter sur « les questions de fait essentielles ». Si le conseil est un véritable tribunal, il a une juridiction statutaire qui est d'ordre public^{16 Notes de bas de page}. Or, comment un conseil peut-il exercer adéquatement une compétence qui lui est imposée par la loi, trancher un litige relatif au droit à des prestations ou à l'imposition de pénalités importantes sans devoir interpréter la Loi et le Règlement et nécessairement se prononcer sur des questions de droit? Dans l'arrêt Cooper, la Cour suprême était en présence d'un tribunal à qui la loi ne confère pas expressément le pouvoir d'examiner des questions de droit et qui a pour rôle « d'abord et avant tout d'enquêter sur l'appréciation des faits »; néanmoins, elle constate « qu'au cours d'une telle enquête, le tribunal peut effectivement examiner des questions de droit^{17 Notes de bas de page} ». Finalement, comme l'écrivait P. Issalys, « la décision du conseil doit se fonder sur un raisonnement juridique^{18 Notes de bas de page} ». Une jurisprudence abondante révèle que régulièrement le conseil a à interpréter non seulement la Loi et le Règlement, mais aussi d'autres lois connexes^{19 Notes de bas de page}. Il examine et interprète les dispositions de contrats de travail ou de conventions collectives^{20 Notes de bas de page}. Il se prononce sur la qualification juridique d'une opération ou d'une entente^{21 Notes de bas de page}. Il doit statuer sur « la nature juridique d'une convention ou d'une clause contractuelle^{22 Notes de bas de page} ». Le conseil est « un tribunal de fait autant que de droit^{23 Notes de bas de page} ».

Ayant une juridiction de véritable tribunal, le conseil peut et même doit exercer cette juridiction qui lui est propre, même si un autre tribunal est saisi d'une affaire portant sur les mêmes faits, tel un tribunal d'arbitrage, une cour civile ou criminelle^{24 Notes de bas de page}. Le jugement de ces instances ou les preuves devant elles ne lient pas le conseil, même si celui-ci peut ou doit, selon les circonstances, en tenir compte.

On peut définir une question de droit comme concernant l'interprétation et l'application d'une disposition législative ou réglementaire ou d'un principe ou d'une règle juridique établis par jurisprudence^{25 Notes de bas de page}. Une question de fait concerne la constatation de la survenance d'un événement, de l'existence d'une chose ou d'une personne, de même que l'émission d'une opinion à leur sujet^{26 Notes de bas de page}.

Certains pourraient prétendre que le conseil arbitral n'est pas un vrai tribunal parce qu'il n'a pas le pouvoir d'assigner des témoins, d'émettre des citations à comparaître ou de condamner pour outrage au tribunal. C'est là une erreur. Ces pouvoirs relèvent de la compétence inhérente des cours supérieures, mais tout autre tribunal statutaire doit se les voir conférer expressément par la loi^{27 Notes de bas de page}. Ainsi, plusieurs tribunaux administratifs ou quasi judiciaires ne sont pas habilités à exercer cette forme de contrainte. Toutefois, la jurisprudence a reconnu qu'un tel tribunal peut demander l'aide d'une cour supérieure qui, elle, a compétence pour assigner le témoin devant le tribunal administratif^{28 Notes de bas de page}.

Étant un tribunal, le conseil est assujetti à la règle du précédent ou du stare decisis à l'égard des arrêts des tribunaux supérieurs, c'est-à-dire la Cour suprême, la Cour fédérale et les juges-arbitres; cela ne comprend toutefois pas les décisions des autres conseils^{29 Notes de bas de page}. Il est donc impérieux que les membres du conseil connaissent la jurisprudence de la Cour fédérale et des juges-arbitres, car leurs décisions les lient.

Le conseil est un véritable tribunal même si la majorité de ceux qui y siègent n'ont pas de formation juridique, ce qui est courant dans le cas des tribunaux administratifs où la pluridisciplinarité est la règle^{30 Notes de bas de page}.

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